В статия, посветена на анализа на българската политическа наука и нейното списание, доц. Анна Кръстева посочва: „Тематичната структура [на списанието] изгражда образ на политология, заета да съдейства на политиката да спечели властта, не да я упражнява”[1]. В този контекст, днешното събитие е важно, защото разчупва тази „традиция” и третира тематика обвързана с упражняването и реализирането на политическата власт. Второ, защото третира един от основните социални, политически и културни проблеми – корупцията.
Темата на днешната кръгла маса е поставен въпросително „Как да разграничим лобизъм от корупция”, но тя почти императивно задава сравнителния метод за анализ като главен подход към проблематиката.
Ние ще фокусираме вниманието ви върху отношенията между лобизма и конфликта на интереси. Целта поставена в заглавието е да идентифицираме допирните точки и да посочим отличителните характеристики между двете явления, като ги разглеждаме самостоятелно и във връзката им с корупцията. Ще предложим дефиниции, от които да изведем общите понятия, приложното поле, субектната и обектната ориентация, как се регламентират явленията.
1. Конфликт на интереси:
В практиката често се случва държавни служители да получат възможности, при които да се възползват от заеманите служба и привилегии, за своя лична полза. (Вероятно някои от нас са се сблъсквали с подобен феномен в личната си обществена практика).
Какво представлява конфликта на интереси? Прилагаме работната дефиниция на Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).
„…конфликт между публичното задължение и личния интерес на държавен служител, при който интересът на държавния служител в неговото лично качество би могъл да повлияе върху изпълнението на неговите служебни задължения и отговорности в ущърб на обществения интерес” [2]
Основните понятия (удебелени) разкриват същността на явлението. Конфликтът на интереси обобщено може да се представи като КОНФЛИКТНО отношение между ЧАСТЕН и ОБЩЕСТВЕН интерес. Посочена е и средата, в която се развива - при изпълнение на служебни задължения, тоест в държавната администрация.
Видове конфликт на интереси:
Конфликтите на интереси могат да имат различен характер. За нас е важно да очертаем основните видове преди да предложим една сравнителна характеристика с лобизма.
Функционален конфликт на интереси – това е случай, в който дадено лице заема две длъжности с различен характер и функции или съчетава мандати. В Българската практика такова ограничение се прилага по отношение на министерски съвет, където не могат да съчетават депутатски мандат и министерски пост.
- Различните форми на НЕПОТИЗЪМ могат да се разглеждат като конфликт на интереси
- Партийното покровителство също може да се разглежда като произхождащо от конфликт на интереси
Публично-частни конфликти на интереси – Често водят до финансови злоупотреби, които са в лична изгода на служителя. Те могат най-общо да се разделят в три групи:
- Управление на бизнес отвътре: държавните служители злоупотребяват със служебното си положение като са едновременно оценители и заинтересовани страни; или като продават на трети страни влиянието си за взимане на решения;
- Управление на паралелен бизнес: държавните служители използват вътрешна информация за стартиране на частен бизнес в същия сектор;
- Управление на бизнес след напускане: държавни служители приемат назначение в частния сектор в същата сфера на дейност.
Конфликтите на интереси водят до отслабване на доверието в институциите, намаляват тяхната легитимност. [3]
2. Лобизъм:
Подходи за дефиниране на лобизма са различни. За настоящия доклад трябва да подберем такава дефиниция, която да ни позволи да разгледаме в сравнителен план конфликта на интереси и лобизма. Смятаме за най-подходящо да приемем дефиниция за лобизма от гледна точка на функционалността:
„Лобизма е специфична посредническа дейност по представителство и защита на персонални и групови интереси.” и по-общото „Лобизма е инструмент за съгласуване на интереси”[4].
Тук трябва да направим допълнението, че когато разглеждаме лобизма в настоящата разработка ние приемаме, че в демократични условия, лобизма може да бъде само легална легитимна и публична дейност.
При дефинирането на лобизма се използва подобна терминология, и двете определения боравят с понятията частен/личен, публичен/обществен интерес. Става дума за някакъв вид отношения между ЧАСТНИ И ГРУПОВИ ИНТЕРЕСИ. Следователно двата феномена имат общо поле на действие – „сивата зона” очертана от конфликта ЧАСТЕНО/ПУБЛИЧНО.
Кои обаче са разликите:
Понятието частен интерес може да се използва в тесен и в широк смисъл. В тесен смисъл частен означава личен, персонализиран интерес. В широк смисъл частен интерес разглеждаме като всеки интерес различен от общия, той може да бъде частен интерес на обществена група, определено съсловие или фирмена структура. Колективни интереси в практиката защитават различни сдружения,синдикати и др.
Що се отнася до понятието „общ интерес” то е много по-сложно за определяне. Още през древността, а по-късно и през просвещението възгледите за политиката отчитат конфликта между публичен и частен интерес.
Платон определя държавата като въплъщение на идеята за „общо благо”. Той разглежда общото благо, като първа цел на всяко политическо обединение и го противопоставя на интереса на определена група. (Янков, 1999)
Жан-Жак Русо въвежда понятието „обща воля”, което според него изразява стремежа за постигане на общото благо. Той прави разлика между понятията обща воля и воля на всички „волята на всички е насочена към частен интерес, а общата воля към общия интерес”[5].
Един съвременен поглед, към определяне на общото благо ни предлага Хабермас. Според него „общият интерес не е формиран веднъж завинаги, той постоянно се формира в процес на публична дискусия.”[6] Това виждане за динамична промяна на обществения интерес като че ли най-адекватно се отнася към типът либерално-демократична държава, който доминира днес и където множеството интереси са обект на дебат и конкуренция в публичните институции.
Когато говорим за конфликт на интереси се има предвид преди всичко личен интерес, а когато говорим за лобизъм най-често става дума за групово обособен интерес.
Конфликтът на интереси и лобизмът като понятия са феномен на съвременните държави, където частен и общ интерес са в постоянен конфликт. Чрез тях се осмислят и регулират тези процеси.
3. Субектно-обектна ориентация
След като абстрактно очертахме общо приложно поле за двете понятия, ще предложим виждане за това къде се разпростира това поле в практиката (физическата среда).
Най-лесния начин, по който може да стане това е като посочим обектите и субектите на двете явления: В съвременните държави са налице различни „хибридни структури”, които се намират на границата между частния и публичния интерес. Такива могат да бъдат общински предприятия, регулаторни органи, надзорни органи и други форми на т. нар. публично-частно партньорство. (Луиш де Суза)
От дефиницията на конфликта на интереси посочихме държавния служител, в неговите служебни задължения като СУБЕКТ на действието.
При лобизма субект на действието са професионалисти наети срещу заплащане.
Обект на лобизма могат да бъдат широк кръг структури или лица – държавни институции (на законодателната и изпълнителна власт), длъжностни лица и др. Тенденцията в лобизма обаче сочи към деполитизация на лобистките практики и насочването им към по-ниските нива в процеса на вземане на решения. Държавната администрация и чиновниците, които подготвят решенията са основен ОБЕКТ на лобистки натиск.
Оттук можем да заключим, че и лобизма и конфликта на интереси като действие в практиката се извършват на едно и също място – държавната администрация и лицата заемащи държавни длъжности. Разликата е в това че при лобизма администрацията се явява ОБЕКТ, а при конфликта на интереси тя е СУБЕКТ.
4. Връзка с корупцията
Корупцията се дефинира в широк смисъл като „злоупотреба с поверената власт за частно облагодетелстване”[7].
Корупция ли е конфликта на интереси? Отговора е по-скоро НЕ. Докато корупцията представлява практика, чрез която се нарушават формални или културни норми, то конфликтът на интереси е състояние, при което се създава потенция за проява на корупционен акт. Тоест КОНФЛИКТЪТ НАИНТЕРЕСИ НЕ Е КОРУПЦИЯ, но може да предостави хранителна среда за корупция.
Подобно е отношението и между лобизъм и корупция. Доколкото лобизма се възприема като легална, легитимна и публична практика, която обаче действа на границата между частен и обществен интерес и може да създаде предпоставки за корупционен акт без смата лобистка практика да е корупция.
Тази връзка се илюстрира от проучване на Трансперанси интернешинъл за корупцията в държавния сектор което показва, че най-чести обекти на корупция са[8]:
- възлагане на обществени поръчки
- разпореждане със земя
- събиране на данъци
- назначение на държавна служба
Използваните корупционни методи са:
- назначаване с връзки, включително на членове на семейството и роднини;
- комисионни при получаване на правителствени поръчки
Както вече видяхме по-горе точно тези са и полетата, в които се развиват лобистките дейности и се поставя конфликта на интереси.
5. Регламентиране на конфликта на интереси и лобизма
Що се отнася до регулацията на явленията също имат допирни точки: Основните регулатори на обществените отношения са правото и морала. От етична гледна точка и двете дейности са обект на регулация от различни етични кодекси и правила за етично поведение в администрацията.
Що се отнася до правото като регулатор в българския случай има разлика. Закон за лобизма все още не е приет макар през годините да има редица инициативи за това. От първи януари 2009 г. има действащ „Закон за предотвратяванеи разкриване на конфликта на интереси”.
Ще направим кратък обзор на този закон.
Според закона Чл. 2. (1) „Конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба.”
Обхват: Кои са длъжностите които покрива действието на закона. Трябва да се отбележи, че закона засяга само лица заемащи „публични длъжности”, а не всички административни служители. По силата на закона такива са: 1. президентът и вицепрезидентът; 2. съдиите от Конституционния съд; 3. народните представители 4. министър-председателят, заместник министър-председателите, министрите и заместник-министрите; 5. председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд и главният прокурор; 6. омбудсманът и заместник-омбудсманът; 7. областните управители и заместник областните управители; 8. кметовете, заместник-кметовете на общини и на райони; 9. общинските съветници; 10. членовете на Висшия съдебен съвет; 11. главният инспектор и инспекторите от Инспектората към Висшия съдебен съвет; 12. председателят и членовете на Сметната палата; 13. управителят, подуправителят и членовете на управителния съвет на Българската народна банка; 14. управителят и подуправителят на Националния осигурителен институт; 15. ръководителите на задграничните представителства на Република България; 16. административните ръководители на органите на съдебната власт; 17. едноличните органи, техните заместници и членовете на колегиални органи по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията, както и членовете на други колегиални органи, създадени със закон; 18. ръководителите на бюджетни организации, създадени със закон, с решение на Народното събрание или с акт на Министерския съвет; 19. членовете на надзорния съвет, директорът на Националната здравноосигурителна каса и директорите на районните здравноосигурителни каси; 20. съдиите, прокурорите и следователите; 21. съдиите по вписванията и държавните съдебни изпълнители; 22. представителите на държавата или общините в органите на управление или контрол на търговски дружества с държавно или общинско участие в капитала или на юридически лица с нестопанска цел; 23. управителите и членовете на органите на управление или контрол на общински или държавни предприятия, както и на други юридически лица, създадени със закон, с акт на държавен орган или на орган на местно самоуправление; 24. членовете на политическите кабинети и съветниците и експертите към политическите кабинети; 25. служители, които изпълняват действия по управление, разпореждане, регулиране или контрол в администрацията на президента, на органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, в местната администрация, както и в администрацията на органи, създадени със закон.
Чл. 5. Лице, заемащо публична длъжност, не може:
да заема друга длъжност или да извършва дейност, е несъвместима с неговото положение.
да представлява държавата или общината в случаите, когато има частен интерес от вземането на дадено решение.
при изпълнение на задълженията си да гласува в частен интерес.
да използва служебното си положение, за да оказва влияние в частен интерес върху други органи или лица при подготовката, приемането, издаването или постановяването на актове или при изпълнението на контролни или разследващи функции.
да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес.
да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба.
да използва или да разрешава използването в частен интерес на информация, получена при изпълнението на правомощията или задълженията му по служба, докато заема длъжността и една година след напускането;
да извършва консултантска дейност по отношение на лица, които са заинтересовани от актовете му, издавани при осъществяване на правомощията или задълженията му по служба.
Лицата са длъжни да декларират конфликт на интереси. В декларацията лицето посочва обстоятелствата, които биха довели до възникване на конфликт на интереси, като:
1. участие в търговски дружества, в органи на управление или контрол на юридически лица с нестопанска цел;
поети задължения към кредитни или финансови институции,;
договори с лица, които извършват дейност в области, свързани с вземаните от лицето, заемащо публична длъжност, решения в кръга на неговите правомощия или задължения по служба;
данни за свързани лица, към дейността на които лицето, заемащо публична длъжност, има частен интерес.
ДЕЙСТВИЯ ЗА ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ НА КОНФЛИКТ НА ИНТЕРЕСИ
Чл. 19. (1) (Изм. - ДВ, бр. 26 от 2009 г., в сила от 31.03.2009 г.) Лице, заемащо публична длъжност, се отстранява от изпълнение на задължение по служба, когато е налице частен интерес по конкретен повод.
Като цяло закона покрива голяма част от възможните ситуации за възникване на конфликт на интереси и дава възможност да се предотвратят корупционни практики на тази основа.
Публикувано в: "ПОЛИТИЧЕСКИТЕ НАУКИ В УНСС – С ЛИЦЕ КЪМ БИЗНЕСА", Сиела, София 2011, стр. 386
Публикувано в: "ПОЛИТИЧЕСКИТЕ НАУКИ В УНСС – С ЛИЦЕ КЪМ БИЗНЕСА", Сиела, София 2011, стр. 386
Библиография:
1. Де Суза, Л., Политики и практики за ограничаване на конфликта на интереси в държавната администрация, Асоциация „Прозрачност без граници”, София, 2008 г.
2. Кръстева, Анна, „Политологията в политологично огледало”, http://annakrasteva.wordpress.com/2010/02/22/bg-political-science/
3. Поуп Дж., Противодействие на корупцията: Елементи на националната система за почтеност Том I, Асоциация „Прозрачност без граници”, София, 2004 г.
4. Цакова, И. Лобизмът (цикъл лекции), С.: Д. Яков, 2010,Янков,
5. Г., Политологичната мисъл от древността до наши дни, второ издание , Университетски издателство „Стопанство”, София, 1999 г.
6. ЗАКОН ЗА ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ И УСТАНОВЯВАНЕ НА КОНФЛИКТ НА ИНТЕРЕСИ (ЗАГЛ. ИЗМ. - ДВ, БР. 97 ОТ 2010 Г., В СИЛА ОТ 10.12.2010 Г.) http://www.lex.bg/bg/laws/ldoc/2135603507
[1] Кръстева, Анна, „Политологията в политологично огледало”, http://annakrasteva.wordpress.com/2010/02/22/bg-political-science/
[2] Де Суза, Луиш, Политики и практики за ограничаване на конфликта на интереси в държавната администрация, Асоциация „Прозрачност без граници”, София, 2008, стр.9
[3] Де Суза, Луиш, Политики и практики за ограничаване на конфликта на интереси в държавната администрация, Асоциация „Прозрачност без граници”, София, 2008, стр.17
[4] Цакова, И. Лобизмът (цикъл лекции), С.: Д. Яков, 2010, с. 31.
[5] Янков, Г., Политологичната мисъл от древността до наши дни, второ издание , Университетски издателство „Стопанство”, София, 1999 г., стр. 80
[6] Цакова, И. Лобизмът (цикъл лекции), С.: Д. Яков, 2010,
[7] Джереми Поуп, Противодействие на корупцията: Елементи на националната система започтеност, Том I, Асоциация „Прозрачност без граници”, София, 2004 г. стр. 33
[8] Цит. съч., стр. 35-36